Иными словами, стадии законодательного процесса представляют собой совокупность процедур, которые образуют относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу Гузнов А.Г. Кененов А.А. Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты. Смоленск, 1995. С.77. .
Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т.2. Свердловск, 1973. С.16.. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия) Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 156-157.. У других юристов встречается шесть стадий Тихомиров Ю.А. Теория закона. С. 182. : прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.
Известные ученые-юристы Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин в учебнике «Конституционное право России» выделяют 7 (семь) стадий законодательного процесса, которые именуют следующим образом:
1) право законодательной инициативы,
2) предварительное рассмотрение законопроектов,
3) рассмотрение законопроектов в Государственной Думе,
4) принятие закона,
5) рассмотрение и одобрение законов Советом Федерации,
6) особая стадия законодательного процесса - преодоление разногласий между палатами Федерального Собрания,
7) завершающая стадия - подписание и обнародование закона Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2000. С. 415 - 426..
Юристы-практики насчитывают значительно большее число стадий, причем это зависит от парламентских традиций и от особенностей политической системы. Однако, как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:
1) внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);
2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);
3) принятие закона;
4) опубликование закона.
Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов и регламентами.
К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.
Необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс Комментарий к Конституции Российской Федерации. Под общ. ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996.
Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях. Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формируют решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право Бошно С.Ю. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Автореф. дис. на соискан. уч. степени канд. юр. на-ук. М., 1997. С. 17..
Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, участие которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры) Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 131..
Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме -- всенародном голосовании, посредством которого принимается государственное решение, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, в референдуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.
Если соблюдены все нормативно установленные условия, то решение, полученное в ходе референдума, считается принятым всем обществом путем прямого и свободного волеизъявления. Его юридическая сила нередко считается выше юридической силы законов, принятых парламентским путем.
Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ.
Принятие поправок к гл. 3-8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ).
Разработка проекта новой Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание (ст. 135 Конституции).
Комитеты, комиссии парламентов принимают участие в законодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права, либо через них проходят все законопроекты (так отличаются, соответственно, специальные комиссии и Большая комиссия парламента Финляндии).
Центральная комиссия референдума Российской Федерации участвует в законодательном процессе согласно Федеральному закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3951., обеспечивая проведение всенародного голосования в России. К обязанностям Председателя Центрального избирательного совета в Испании относятся подведение итогов общенациональных референдумов, их официальное объявление, в том числе путем немедленного сообщения председателям правительства и палат парламента. Таким образом, осуществляя свои полномочия, данное должностное лицо является субъектом законодательного процесса.
Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности:
1) предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано при голосовании группой численностью не менее трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;
2) граждане России могут приобрести статус субъектов законодательного процесса -- инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального закона «О референдуме Российской Федерации»).
Институт народной инициативы, предусмотренный законодательством рада стран, требует объединения в группу определенной численности (в Италии - 50 тыс. человек, в Бразилии - не менее 1% избирателей из не менее 5 штатов).
Таким образом, субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также граждане и их объединения, лица, обладающие специальной правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые тем или иным образом участвуют в создании закона.
Все субъекты могут быть разделены на следующие группы:
1) в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе;
2) участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.
К первой группе относятся те, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования.
Указанные лица и органы всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.
Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятельности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).
Все субъекты законодательного процесса обладают следующими общими для них признаками:
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9
