Коллегиальность правительства выражается не только в его организационном составе и структуре, но также в институте отставки правительства, которая производится в случае: а) добровольной отставки правительства, принятой высшим должностным лицом; б) освобождения от должности председателя правительства, если высшее должностное лицо одновременно не замещает эту должность; в) отставки по решению высшего должностного лица; г) сложения полномочий перед вновь избранным высшим должностным лицом; д) досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица. В некоторых субъектах Федерации предусмотрен институт выражения недоверия законодательным органом высшему исполнительному органу, в том числе когда высшее должностное лицо ставит вопрос о доверии правительству, хотя статья 5 ФЗ "Об общих принципах..." говорит о недоверии (доверии) высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа), а также руководителям органов исполнительной власти, в назначении на должность которых законодательный орган принимал участие. Очевидно, следует исходить из того, что перечень полномочий, установленный данным федеральным законом, не является исчерпывающим, и если такое недоверие не влечет обязанности высшего должностного лица отправить правительство в отставку (как это предусмотрено, например, статьей 3 закона Ханты-Мансийского автономного округа о правительстве), а представляет собой лишь повод для принятия такого решения по усмотрению президента или губернатора, то подобную конституционную процедуру следует признать правомерной.
При установлении компетенции правительства субъекты РФ руководствуются положениями ст. 21 ФЗ "Об общих принципах...", закрепляющей общие полномочия высшего исполнительного органа, нормами других федеральных законов и законов субъектов Федерации, регулирующих деятельность органов исполнительной власти в различных сферах и областях государственного управления, относящихся как к ведению Российской Федерации, так и к предметам совместного ведения. И конечно же, ряд полномочий правительства касается предмета исключительного ведения субъекта Федерации.
В большинстве законов полномочия правительства разделены на две группы - общие полномочия по руководству органами исполнительной власти и специальные полномочия в отдельных сферах и областях, таких как экономическое развитие региона, финансово-бюджетная сфера, управление государственной собственностью, сфера социальной защиты населения, науки, культуры, образования, здравоохранения, обеспечения безопасности, законности и правопорядка, природопользования и охраны окружающей природной среды, транспорта, связи, строительства и энергетики, межрегиональных и внешнеэкономических связей и др. Во всех названных сферах правительство проводит государственную политику (федеральную и региональную), разрабатывает и реализует программы, осуществляет нормативное регулирование, прогнозирование, контроль и координацию, организует государственное управление соответствующими учреждениями и предприятиями, принимает меры по обеспечению развития и взаимодействию различных субъектов публичной власти. Собственно, это даже не полномочия, а скорее их функциональная составляющая, поскольку они не конкретизированы по отношению к субъекту, объекту, территории, форме и процедуре.
Нас интересует прежде всего компетенция правительства по руководству системой органов исполнительной власти, отражающая его характеристику как высшего исполнительного органа. Единообразия в подходах здесь не наблюдается, однако общие тенденции распределения властных полномочий прослеживаются достаточно ясно. "Борьба" за полномочия между высшим должностным лицом и правительством, причем независимо от того, является ли президент или губернатор одновременно председателем правительства или нет, привела к тому, что при одной и той же модели организации системы исполнительной власти функционально-компетенционная характеристика высшего исполнительного органа существенно различается. Вначале перечислим ту совокупность полномочий по руководству системой органов исполнительной власти, которая и стала "камнем преткновения", во многом, конечно, в рамках только нормативного закрепления, а не реального администрирования, а затем приведем соответствующие примеры. Итак, вот эти полномочия:
а) устанавливать порядок и принимать решение о создании,реорганизации и ликвидации центральных и территориальных органовисполнительной власти;
б) назначать на должность и освобождать от должности руководителей изаместителей руководителей центральных и территориальных органовисполнительной власти специальной компетенции, назначать членов коллегийцентральных исполнительных органов специальной компетенции;
в) утверждать положения о центральных и территориальных органахисполнительной власти, устанавливать их предельную штатную численность и размеры бюджетного финансирования;
г) отменять и приостанавливать действие актов центральных итерриториальных исполнительных органов;
д) заслушивать отчеты руководителей центральных и территориальныхорганов, применять к ним меры дисциплинарного поощрения и взыскания;
е) разрешать разногласия между органами исполнительной власти1.Правительство, которое обладает всеми или большинством названных
полномочий, может быть условно определено как "сильное", и, соответственно, то, которое реализует одно-два или ни одного, - как "слабое" правительство. К "сильным", исходя из анализа текстов законов, можно отнести, например, правительства Чувашской Республики, Нижегородской области, Москвы, Санкт-Петербурга. Так, согласно ст. 11 закона Чувашской Республики "О Кабинете Министров Чувашской Республики" от 30 апреля 2002 г., Кабинет министров руководит работой министерств, государственных комитетов и иных исполнительных органов, контролирует их деятельность, может создавать территориальные органы республиканских исполнительных органов и назначать соответствующих должностных лиц, утверждает положения о министерствах, государственных комитетах и иных органах исполнительной власти, определяет порядок создания и деятельности территориальных республиканских органов, устанавливает предельную штатную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на их содержание, назначает на должности и освобождает от должности заместителей министров, заместителей председателей комитетов и иных республиканских органов, утверждает членов коллегий министерств, вправе приостанавливать или отменять действие актов центральных органов специальной компетенции. Правда, если высшее должностное лицо одновременно является председателем правительства, то помимо отнесения этих полномочий к компетенции правительства, а не президента или губернатора важно позаботиться, чтобы значительная их часть реализовалась по результатам принятия решений на заседании высшего исполнительного органа. В соответствии со ст. 29 этого же закона исключительно на заседаниях Кабинета министров республики утверждаются положения о министерствах и об иных органах исполнительной власти и устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов исполнительной власти. Следовательно, все остальные полномочия могут осуществлять в порядке единоначалия председателем правительства. Статья 11 закона г. Москвы "О Правительстве Москвы" закрепляет следующие полномочия правительства: утверждать положения о подведомственных ему органах исполнительной власти, устанавливать предельную численность работников их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете города, осуществлять контроль за деятельностью подведомственных ему органов, отменять или приостанавливать действие издаваемых ими актов, назначать и освобождать от должности руководителей этих органов их заместителей, поощрять и налагать на них дисциплинарные взыскания.
Примерами "слабого" правительства, несмотря на то что губернатор одновременно замещает должность его председателя, являются правительства Омской, Саратовской областей, Ставропольского края. Согласно ст. 10 и 12 закона Омской области "О Правительстве Омской области" от 5 декабря 2003 г. губернатор области возглавляет и формирует правительство, определяет основные направления его деятельности, распределяет обязанности между членами правительства, принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти, утверждает положения о них, определяет кадровую политику в правительстве, решает вопросы о поощрении и привлечении к дисциплинарной ответственности членов правительства, отменяет и приостанавливает действие правовых актов правительства, а также определяет порядок создания территориальных органов исполнительной власти и применяет меры по разрешению споров и разногласий между органами исполнительной власти. А что же правительство? Согласно ст. 9-11 названного закона, правительство Омской области обеспечивает деятельность совещательных и консультативных органов при губернаторе, осуществляет контроль и проверку исполнения органами исполнительной власти правовых актов губернатора, осуществляет информационное, аналитическое, документационное обеспечение деятельности губернатора, готовит предложения губернатору об отмене правовых актов органов исполнительной власти, разрабатывает проекты правовых актов, издаваемых губернатором, областных программ и прогнозов социально-экономического развития и т.п, т.е. выполняет функции, которые по своей природе должен обеспечивать аппарат высшего должностного лица, но никак не высший исполнительный орган. Справедливости ради надо сказать, что в названных статьях есть и другие полномочия правительства, отвечающие его природе и месту в системе исполнительной власти, но они не касаются руководства органами исполнительной власти.
Раз уж субъект Федерации избрал коллегиальную модель высшего исполнительного органа, он должен позаботиться не о "декоративном" прикрытии единоначалия высшего должностного лица, а о реальном наполнении статуса органа, возглавляющего систему исполнительной власти республики, края, области. Напомним, что, согласно подпункту "г" п. 2 ст. 21 ФЗ "Об общих принципах...", именно высший исполнительный орган формирует иные органы исполнительной власти субъекта. Вряд ли соответствуют этому требованию те законы субъектов, которые наделили президента или губернатора, а не правительство полномочиями по назначению руководителей таких органов, утверждению их структуры и положений.
Организация деятельности правительства субъекта включает в себя организационные и правовые формы его деятельности, а также функциональные права и обязанности членов правительства. К организационным формам деятельности относятся заседания правительства, ежедневная управленческая деятельность председателя правительства, его заместителей и других членов правительства, работа координационных и совещательных органов при правительстве и представительств правительства в иных органах государственной власти. Большинство законов субъектов предусматривают принятие регламента правительства, в котором детально определяются все вышеназванные вопросы. К правовым формам деятельности относится принятие и издание правовых актов - постановлений и распоряжений, заключение соглашений с федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами других субъектов Федерации.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
