--------------------------------
<*> См., например: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература. 1999; Контролирующие органы и организации в России: Компетенция и полномочия / Под ред. А.П. Гуляева. М.: МАЭП. ИИК "Калита". 2000.
<**> Постановление Правительства РФ от 29.11.2000 N 904.
<***> Пункт 3 Постановления Правительства РФ от 23.11.1996 N 1403 "О ведении государственного водного кадастра".
Следует отметить учетный характер ведения реестров, регистров и кадастров. Например, в соответствии с Федеральным законом от 11.11.2003 N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" учет требований и иного имущества, составляющих ипотечное покрытие, осуществляется путем ведения реестра ипотечного покрытия (п. 1 ст. 5). Все сказанное дает основание отнести ведение реестров, регистров и кадастров к контрольно-надзорной функции, выполняемой федеральными органами исполнительной власти <*>.
<*> Кроме того, понятие "регистр" имеет и значение специального органа (или государственного учреждения, наделенного государственными полномочиями), осуществляющего функции надзора в специальной области управления. Так, действующее законодательство предусматривает, что учет морских и речных судов ведется Российским морским регистром и Российским речным регистром соответственно (см.: Приказ Росморречфлота от 13.04.2005 N 8 "Об утверждении Устава федерального государственного учреждения "Российский морской регистр судоходства", Приказ Росморречфлота от 13.04.2005 N 9 "Об утверждении Устава федерального государственного учреждения "Российский речной регистр"). Аналогичное положение существует и в зарубежной практике: например, регистр Ллойда в Великобритании наблюдает за постройкой судов, присваивает им определенный класс, ежегодно издает списки судов морского торгового флота всех стран с указанием порта приписки (см. Большой юридический словарь / Сост. А.Б. Барихин. М.: Книжный мир. 2002. С. 536).
Почему же все-таки законодатель счел возможным отнести указанные полномочия к правоприменительной функции? Здесь, видимо, следует разграничивать: а) принятие решения о регистрации (лицензировании, аккредитации и др.) какого-либо объекта/субъекта или права и решения о внесении записей в реестр как правоприменительную функцию (принятие индивидуального правового акта) и б) процедуру регистрации с одновременным внесением записей в соответствующие перечни (реестры, регистры и кадастры) как форму государственного контроля. На наш взгляд, именно первая составляющая и была взята за основу при отнесении ведения реестров, регистров и кадастров к правоприменительной функции.
Указом N 649 данная функция (как тип) была исключена. При этом она является естественным образом "распыленной" между иными федеральными органами исполнительной власти, так как все они наделены правом принимать индивидуальные правовые акты. Изданные впоследствии нормативные правовые акты, определяющие статус отдельных видов федеральных органов исполнительной власти, закрепили полномочие по ведению реестров, кадастров и регистров за федеральными службами и агентствами. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 330 "Об утверждении Положения о Федеральной службе страхового надзора" Федеральная служба ведет единый государственный реестр субъектов страхового дела и реестр объединений субъектов страхового дела (подп. 5.4 п. 5 Положения); Федеральное агентство водных ресурсов ведет государственный реестр договоров пользования водными объектами; государственный водный кадастр; Российский регистр гидротехнических сооружений (подп. 5.5.1 - 5.5.3 п. 5.5 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 282).
Компетенция упраздненных федеральных министерств и иных федеральных ведомств была распределена между созданными федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами в соответствии с возложенными на них функциями. Таким образом, напомним, предполагалось исключить избыточные и дублирующие функции, внести определенную ясность в деятельность каждого из федеральных органов исполнительной власти, повысить их ответственность.
Наиболее болезненная проблема при этом - отсутствие четкой регламентации правопреемства. Правопреемство представляет собой переход от одного лица к другому прав и обязанностей и может осуществляться в силу закона, договора или других юридических оснований. Реструктуризация федеральных органов исполнительной власти выступает основанием правопреемства в силу закона. Поскольку федеральные органы исполнительной власти являются юридическими лицами, о чем указано в положениях о конкретных органах, на них следует распространять нормы ГК РФ, регламентирующие вопросы реорганизации и ликвидации юридических лиц. Правопреемство, которое имеет место при реорганизации юридического лица, ГК РФ относит к числу универсальных (п. 1 ст. 129). Оно охватывает не только обязательства (о чем говорится в п. 1 ст. 59 ГК РФ), но и другие имущественные и неимущественные права реорганизуемого юридического лица (лиц).
Иные законодательные акты упоминают о правопреемстве федеральных органов исполнительной власти, но не раскрывают механизма передачи полномочий <*>. В связи с этим на практике были выявлены трудности в определении, к компетенции какого органа относится та или иная функция, в том числе ведение реестров, регистров и кадастров. Причиной возникновения такой ситуации следует считать то, что в федеральных законах содержится общая формула: определенного рода отношения регулирует уполномоченный в данной сфере федеральный орган исполнительной власти. В соответствии же с новой структурой в каждой сфере общественных отношений действуют как минимум три таких органа - федеральное министерство, федеральное агентство, федеральная служба, явившиеся правопреемниками одного, а иногда и нескольких федеральных органов. Нормативные правовые акты, регламентирующие правовой статус конкретного органа, не содержат полного перечня полномочий, ими осуществляемых, и предусматривают оговорку: "осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации". Кроме того, как уже было отмечено, в нормативных актах отсутствуют четкое разграничение выявленных типов функций и определение объема полномочий, необходимых для их выполнения.
<*> См., например: Федеральный закон от 26.05.1996 N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации"; Постановление Правительства РФ от 29.03.1994 N 179 "Об особенностях преобразования в акционерные общества кооперативно-государственных (государственно-кооперативных) предприятий, организаций и их объединений в агропромышленном комплексе".
Рассмотрим порядок определения правопреемника на конкретном примере. В соответствии с Законом о финансово-промышленных группах (ст. 5 и 6) предусмотрено ведение Государственного реестра финансово-промышленных групп. В период от принятия Указа Президента РФ от 05.12.1993 N 2096 "О создании финансово-промышленных групп в Российской Федерации" до настоящего времени данная функция возлагалась на различные федеральные органы исполнительной власти. Так, первоначально в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19.06.1994 N 707 "Об утверждении Положения о порядке ведения реестра финансово-промышленных групп Российской Федерации" она была возложена на Государственный комитет РФ по промышленной политике. В последующем на основании Постановления Правительства РФ от 02.02.1998 N 104 "О возложении на Министерство экономики Российской Федерации функций уполномоченного федерального государственного органа по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп" - на Минэкономики России (после преобразования - Минэкономразвития России). В 2000 г. в соответствии с подп. 6 п. 2 Постановления Правительства РФ от 12.07.2000 N 515 "Вопросы Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации" разработка и реализация мер по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп, ведению в установленном порядке Государственного реестра финансово-промышленных групп были возложены на Министерство науки, промышленности и технологий РФ.
В соответствии с п. 13 Указа N 314 правопреемником Минпромнауки России в области промышленности является Министерство промышленности и энергетики РФ. Однако оно наделено лишь функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию (см. также п. 1 Постановления Правительства РФ от 16.06.2004 N 284 "Об утверждении Положения о Министерстве промышленности и энергетики Российской Федерации"); функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг выполняют соответствующие федеральные агентства и федеральные службы.
Вместе с тем ни Указ N 314, ни принятые впоследствии нормативные правовые акты, регламентирующие статус федеральных органов исполнительной власти, не содержат указания на то, какой именно федеральный орган исполнительной власти осуществляет в соответствии с Законом о финансово-промышленных группах функции по разработке и реализации мер по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп, по государственной регистрации и ведению в установленном порядке Государственного реестра финансово-промышленных групп. Таким образом, данные вопросы остались вне сферы правового регулирования.
В соответствии с рассматриваемым Законом (п. 3 ст. 1, п. 9 ст. 5) Правительству РФ необходимо принять нормативный правовой акт, закрепляющий указанные полномочия за соответствующим органом государственной власти. При этом возможны следующие варианты.
1. Наделение полномочиями по регистрации финансово-промышленных групп и ведению Государственного реестра финансово-промышленных групп Федерального агентства по промышленности. Данные полномочия составляют функцию по контролю и надзору, которую в соответствии с Указом N 314 должны осуществлять федеральные службы как органы контроля и надзора. Однако в соответствии с подп. "г" п. 5 этого Указа в случаях, устанавливаемых постановлениями Правительства РФ, федеральное агентство вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору. Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 N 285 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по промышленности" Федеральное агентство по промышленности осуществляет свои функции в сфере машиностроения, металлургической, химической, нефтехимической, биотехнологической, медицинской, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей, авиационной, судостроительной, электронной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений и ведет соответствующие реестры организаций в указанных областях. В этом отношении следует расширительно толковать норму, закрепляющую, что к Федеральному агентству по промышленности переходят соответствующие функции упраздняемых Российского агентства по боеприпасам, Российского агентства по обычным вооружениям, Российского агентства по системам управления и Российского агентства по судостроению, а также преобразуемого Российского авиационно-космического агентства в сфере авиации. Дело в том, что компетенцию Федерального агентства по промышленности составляют не только функции указанных упраздняемых агентств, но и иные функции в сфере промышленности, к коим может быть отнесена государственная регистрация финансово-промышленных групп (тем более, что они могут быть созданы в различных, входящих в сферу регулирования Агентства отраслях промышленности).
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38
